A longa busca por uma polícia comunitária

Desde a década de 80, governos diferentes tentaram implantar o policiamento comunitário ou de proximidade em favelas, mas experiências enfrentaram dificuldades por parte da polícia e terminaram descontinuadas

O governo do Rio de Janeiro terá de reocupar territórios dominados por grupos armados de forma planejada, previamente aprovada pela justiça e acompanhada de perto pelo Ministério Público. Foi o que decidiu o Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 635. Ao julgar procedente a ação que visou reduzir a letalidade policial, o STF determinou que o Estado elaborasse um plano que libertasse as comunidades do jugo das organizações criminosas, mas garantindo os direitos fundamentais de seus moradores, e o desenvolvimento social dessas regiões, massacradas por anos de violência.

Embora essas medidas estejam descritas em acórdão da mais alta corte do país, ainda assim, os moradores desconfiam e veem com apreensão o anúncio de mais ocupações. Razões para tanta descrença não faltam. As comunidades fluminenses já testemunharam outras operações espetaculares que prometiam a libertação dos territórios, o fim das hostilidades contra moradores e, principalmente, a presença preventiva e permanente do policiamento, como ocorre nos bairros nobres da cidade.

Foram essas, inclusive, as premissas das Unidades de Polícia Pacificadora, o maior programa de polícia de proximidade já realizado no estado. Consideradas, em algum momento, a solução do problema, elas chegaram a ter sua permanência garantida por lei aprovada na Alerj, porém, com o tempo, viveram o mesmo processo de esvaziamento e hoje parecem esqueletos abandonados do projeto inicial. Por fim, não resolveram o problema da violência nessas mesmas comunidades e, pior, em alguns casos chegaram a agravá-la.

O Centro Integrado de Policiamento Comunitário

A ideia de policiamento comunitário não começou com as UPPs. No Rio de Janeiro, surgiu ainda nos anos de 1980, na primeira gestão do coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira à frente da Polícia Militar, quando começaram a ser introduzidos conceitos de policiamento comunitário inspirados em experiências internacionais e adaptados à realidade brasileira.

A primeira iniciativa, no entanto, o Centro Integrado de Policiamento Comunitário (CIPOC), não foi fruto de estudos — surgiu depois de uma crise, nos primeiros dias do novo comandante no cargo.

Em 18 de janeiro de 1983 cinco jovens foram mortos a tiros por policiais do 18º Batalhão (em Jacarepaguá), no conjunto habitacional Gabinal Margarida, na Cidade de Deus. Revoltados, moradores apedrejaram o posto policial. O episódio provocou forte repercussão e levou a Federação das Associações de Moradores do Rio de Janeiro a classificá-lo como um caso de “assassinato institucionalizado”, agravando as tensões entre a Polícia Militar e a população da região.

Foi nesse contexto que, em maio de 1983, a Cidade de Deus tornou-se palco de uma experiência inédita no país: o Destacamento de Policiamento Ostensivo (DPO) da comunidade — por vezes palco de conflitos entre moradores e policiais — foi transformado no Centro Integrado de Policiamento Comunitário (CIPOC), um projeto que reunia policiamento preventivo e serviços sociais em um mesmo espaço, buscando promover o bem-estar da população como instrumento de manutenção da ordem pública. A iniciativa foi apresentada como um modelo de integração entre polícia e comunidade, reunindo atendimento policial, encaminhamento para empregos, serviços de assistência social e outras ações voltadas para os moradores. A cela de detenção da unidade foi transformada em banheiro público e o posto passou a abrigar também um balcão de empregos.

“A ideia surgiu, fundamentalmente, após o desagradável incidente da morte de cinco rapazes, na Cidade de Deus, por PMs do 18º BPM”, afirmou à época o tenente-coronel Ile Marlen Lobo Pereira Nunes, comandante do 18º BPM (Jacarepaguá), acrescentando que o plano era tão bom que “o pobre desconfia”.

Os atritos com a polícia reduziram, assim como os índices de violência, animando Nazareth Cerqueira a desenvolver outros projetos sociais. Ao longo de suas duas passagens pelo comando da Polícia Militar, ele criou também os programas Policiamento de Bairro, a Ações Táticas de Apoio Educacional, o Grupamento de Aplicação Prático-Escolar, o Batalhão-Escola de Polícia Comunitária e o Programa Educacional de Resistência às Drogas.

Embora diferentes entre si, todos tinham um objetivo comum: promover uma mudança na cultura policial, aproximando a polícia da população e substituindo a lógica exclusivamente repressiva por ações de prevenção da violência, integração comunitária e prestação de serviços. Para Cerqueira, a manutenção da ordem pública dependia da construção de relações de confiança entre policiais e moradores e da participação da comunidade na solução dos problemas. Com exceção do Cipoc, nenhum desses programas, no entanto, foi direcionado exclusivamente a favelas.

GPAE: a primeira experiência em favelas

A primeira grande experiência de policiamento comunitário voltada especificamente para favelas surgiria no início dos anos 2000. E, a exemplo do Cipoc, teve origem em uma crise institucional.

Em 15 de abril daquele ano, cinco jovens, entre 15 e 20 anos, foram mortos no Morro do Cantagalo durante uma ação policial. Revoltados, moradores fecharam duas importantes ruas do bairro no final da tarde, jogando pedras e cadeiras contra policiais. Os tiros assustaram moradores do bairro e causaram transtornos ao trânsito no horário do rush.

Meses após o episódio, o governo lançou o Grupamento de Policiamento de Áreas Especiais (GPAE). Implantado inicialmente nas comunidades do Cantagalo e Pavão-Pavãozinho, o grupamento era chefiado pelo então major Antônio Carballo Blanco, e contava com cem policiais.

"Foi uma medida política. Diria até que foi uma medida para inglês ver. O governo precisava responder à comoção social que havia se criado."

As dificuldades começaram logo na formação da equipe. Segundo Carballo, muitos batalhões enviaram para o novo grupamento policiais considerados problemáticos ou sem vocação para aquele tipo de trabalho.

“Quando fomos montar o efetivo, os batalhões mandaram justamente os policiais dos quais queriam se livrar. Muitos não tinham vocação para aquele trabalho. Havia casos de problemas disciplinares, de saúde mental e até de envolvimento com drogas.”

Para tentar superar esse obstáculo, foi criado um estágio de preparação voltado para conceitos de polícia comunitária, mediação de conflitos e aproximação com os moradores. O projeto começou a funcionar efetivamente em setembro de 2000.

“O patinho feio virou cisne. A experiência começou a atrair projetos sociais, ações comunitárias e investimentos que antes não existiam."

Carballo Blanco

“O GPAE foi construído sobre três princípios básicos: não tolerar a presença ostensiva de homens armados, impedir a participação de crianças no tráfico e coibir abusos cometidos pelos próprios policiais”.

Além da atuação policial, o projeto buscava integrar serviços sociais ao território. Com o tempo, organizações da sociedade civil e programas públicos passaram a atuar nas comunidades atendidas.

“Foi uma tentativa de conciliar um modelo de policiamento mais efetivo com respeito aos direitos civis. Mas era uma experiência embrionária. Não chegou a se transformar em política pública permanente”, afirma hoje o coronel Carballo Blanco.

Segundo o oficial, mesmo sem um apoio efetivo inicial, o projeto começou a dar frutos e a gerar visibilidade para o trabalho policial.

“O patinho feio virou cisne. A experiência começou a atrair projetos sociais, ações comunitárias e investimentos que antes não existiam."

Carballo garante que o GPAE foi fruto do conhecimento trazido por Nazareth Cerqueira.

"Eu era discípulo do coronel Cerqueira. Antes do GPAE, já tínhamos experimentado várias modalidades de policiamento comunitário na Ilha do Governador."

Na época, a região funcionou como um laboratório para novas formas de atuação policial.

"Testamos policiamento a pé, rádio-patrulha comunitária e diferentes modelos de aproximação com a população. Quando cheguei ao GPAE, aquilo não era novidade para mim."

O erro da descontinuidade

Com o sucesso, o programa foi ampliado para os Morro da Babilônia e Chapéu Mangueira, no Leme; o Morro da Providência, no Centro, a Vila Cruzeiro (Penha), e para os morros da Formiga, Casa Branca e Chácara do Céu (Tijuca). Também foram implantadas unidades na Gardênia Azul e Rio das Pedras, na Zona Oeste, e nos morros do Cavalão e do Estado, em Niterói.

Embora considere a experiência bem-sucedida, Carballo acredita que o GPAE acabou sendo vítima da falta de continuidade administrativa.

"Ele cresceu de forma desorganizada e sem uma base institucional sólida que garantisse sua permanência."

Na avaliação do coronel, o mesmo aconteceu posteriormente com as Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs).

"As UPPs beberam muito da fonte do GPAE. Mas também foram pensadas para atender demandas pontuais, ligadas à Copa do Mundo e aos Jogos Olímpicos."

Para ele, tanto o GPAE quanto as UPPs foram transformados em instrumentos de capital político, em vez de se consolidarem como políticas de Estado.

"Projetos promissores acabam sendo interrompidos porque interesses políticos se sobrepõem à construção de uma política pública consistente."

As Unidades de Polícia Pacificadora

Em 2006, o governo Sérgio Cabral inaugurou uma creche no alto do Morro Santa Marta, em Botafogo. A unidade, que tinha como madrinha a primeira-dama, nunca chegou a funcionar: o prédio era constantemente invadido pela quadrilha que controlava o tráfico de drogas na comunidade. Em 2008, o comando do 2º BPM ocupou o local com uma companhia de 120 policiais.

Inicialmente contestada por moradores que reclamavam da perda da função original do espaço, a ocupação apresentou resultados rápidos e deu origem ao maior programa de prevenção da violência já implantado em favelas do Rio: as Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs). Impulsionado pelo sucesso inicial, o projeto tornou-se a principal vitrine política do governo, transformando-se inclusive na principal bandeira política para a reeleição de Cabral e chegando a ocupar 38 comunidades.

Coordenador do Laboratório de Análise da Violência (LAV/UERJ), o sociólogo Ignacio Cano acompanhou o programa desde o início. Para Cano, também, as UPPs foram inspiradas no GPAE, mas em uma escala inédita.

“Enquanto o GPAE dependia quase exclusivamente da iniciativa de comandantes locais, a UPP se transformou no principal projeto de segurança pública do governo Sérgio Cabral, impulsionado pela preparação do Rio para a Copa do Mundo, os Jogos Olímpicos e outros grandes eventos internacionais.”

Segundo o coordenador do LAV, a principal novidade foi a mudança do discurso oficial.

“O objetivo declarado não era acabar com o tráfico, mas reduzir a violência e retirar o controle territorial dos grupos armados.”

Pela primeira vez, um programa desse tipo recebeu amplo apoio político, orçamento robusto e prioridade institucional. Os novos policiais eram direcionados para as UPPs, que passaram a contar com estrutura e comando próprios. Nos primeiros anos, apareceram resultados importantes:

“A presença permanente da polícia reduziu as invasões entre facções e diminuiu aquelas operações tradicionais que terminavam com mortes e pouca mudança efetiva.”

Apesar disso, Cano avalia que o projeto carregava contradições desde a origem. Ele e a antropóloga Jaqueline Muniz chegaram a elaborar uma proposta para a implantação das UPPs, defendendo que as unidades fossem instaladas nas áreas mais violentas do estado. O governo, no entanto, priorizou favelas localizadas em regiões consideradas estratégicas do ponto de vista econômico e político.

“Não era um projeto voltado para reduzir desigualdades. Os investimentos se concentravam justamente em favelas localizadas nas áreas mais valorizadas da cidade.”

Com a crise econômica e política iniciada em 2013 e o fim dos grandes eventos, o programa perdeu força. Em algumas comunidades, como o Complexo do Alemão, a lógica original acabou invertida.

“A proposta era entrar para não precisar atirar. Em certos casos, a polícia passou a atirar para conseguir permanecer.”

O assassinato do pedreiro Amarildo Dias de Souza, levado para dentro da UPP da Rocinha e torturado até a morte por policiais da unidade, , sacramentou a falência do projeto.

Para o pesquisador, o principal fracasso das UPPs foi não conseguir transformar a relação entre polícia e moradores. Apesar da presença permanente dos agentes, o programa permaneceu baseado na lógica da saturação policial, sem criar mecanismos duradouros de participação comunitária. Durante uma mediação realizada no Fallet-Fogueteiro, Cano ouviu de moradores que a polícia não era vista como uma força de proteção. Segundo ele, muitos continuavam acostumados à figura de uma autoridade local capaz de impor regras e resolver conflitos.

Essa lógica acabou produzindo um dos principais dilemas do projeto. Questões cotidianas, como bailes, circulação de mototáxis ou conflitos de vizinhança, passaram a ser transferidas para os comandantes das UPPs.

“Como estavam acostumados à figura do dono do morro, esse modelo acabou contaminando a atuação de alguns comandantes. As pessoas esperavam que eles resolvessem tudo. O perigo era que o comandante da UPP se transformasse no novo dono do morro.” 

Apesar das críticas, Cano considera que a experiência deixou legados importantes. O primeiro foi demonstrar que o enfrentamento ao narcotráfico não pode ser tratado como uma guerra passível de vitória militar. O segundo foi mostrar que existe uma alternativa entre a ausência do Estado e as operações policiais esporádicas e violentas.

“A UPP mostrou que é possível fazer segurança pública em favela sem se limitar à omissão ou à invasão armada. O problema é que ela não conseguiu completar a transformação que prometia.”

Para Cano, o GPAE, implantado no Cantagalo no início dos anos 2000, já havia demonstrado que a relação entre polícia e comunidade podia ser diferente quando havia disposição da liderança local.

“O comandante dava seu telefone pessoal para lideranças comunitárias, caminhava sozinho pelo morro e procurava estabelecer uma relação mais horizontal com os moradores. Isso mostrou que era possível fazer uma polícia diferente.”

“Não é polícia comunitária, não é UPP, não é GPAE. É polícia republicana.”

Cel Robson Rodrigues

A Polícia não muda por decreto

 Para o coronel da reserva e pesquisador Robson Rodrigues, ambos os programas representavam a continuidade de uma tradição de policiamento de proximidade construída ao longo de décadas na Polícia Militar.

Rodrigues foi um dos responsáveis pela criação da Coordenadoria de Polícia Pacificadora e acompanhou a expansão das UPPs.

“Os programas são marcas, nomes, nomenclaturas, mas a essência é a mesma. A mesma referência que possibilitou o GPAE é a que possibilitou o surgimento das UPPs.”

Segundo ele, a principal influência dessa tradição foi o coronel Nazareth Cerqueira, responsável por introduzir no Brasil conceitos internacionais de policiamento comunitário.

“Ele traz bibliografia, traz contato com experiências de fora e ajuda a consolidar a ideia de que essa é uma vocação da polícia. Mas dizer que ele inventou tudo também é um erro. Essas referências são mais antigas.”

Na reconstrução feita por Rodrigues, as UPPs surgiram mais por uma demanda política imediata do que por um planejamento estratégico consistente.

“As UPPs surgiram de forma orgânica, não planejada. Não houve primeiro a criação de uma estrutura para depois executar a política. A ocupação veio antes, a estrutura veio depois.”

O sucesso inicial surpreendeu até mesmo setores da corporação.

“A coisa caiu no gosto popular. A popularidade do governo subiu muito. Depois disso é que a secretaria resolveu criar um plano de expansão e dar maior sustentabilidade ao projeto.”

Rodrigues também critica a oposição criada entre policiamento comunitário e repressão.

“A atividade policial é conjugar os dois. Tanto uma polícia sensível às necessidades da população quanto uma polícia repressiva em relação aos criminosos, mas dentro dos parâmetros legais.”

“Nem a polícia comunitária sozinha resolve os problemas do Rio, nem o ‘tiro, porrada e bomba’ resolveu. O que resolve é uma polícia profissional, capaz de equilibrar prevenção e repressão qualificada.”

Ele aponta ainda problemas internos que contribuíram para o desgaste das UPPs. A criação de estruturas e gratificações específicas para os policiais das unidades produziu divisões dentro da própria corporação.

“Foi um erro criar essa cisão. A polícia de proximidade deveria ser entendida como parte do fazer policial, e não como um privilégio de uma unidade específica.”

Segundo ele, um dos maiores desafios foi evitar que a polícia assumisse o papel de autoridade tutelar das comunidades.

“Ficava tudo no colo da UPP. Se podia baile, se podia mototáxi, se podia evento cultural. A polícia acabava sendo vista como a nova autoridade local.”

Ao defender a realização de bailes funk sob proteção policial, Rodrigues afirma ter enfrentado resistência de setores externos às comunidades.

“Havia um preconceito enorme. Muita gente apoiava a UPP enquanto acreditava que ela serviria para controlar a favela. Quando a população começava a exercer autonomia, surgiam as reclamações.”

Ele avalia que o programa nasceu carregando contradições que nunca foram resolvidas.

“O erro foi imaginar que bastava criar uma UPP e colocar uma nova marca na polícia. A Polícia Militar tem mais de duzentos anos. Ela não muda por decreto.”

Para Rodrigues, a principal lição deixada pelo programa é que a polícia de proximidade não pode ser tratada como uma política temporária ou vinculada a governos específicos.

“Não é polícia comunitária, não é UPP, não é GPAE. É polícia republicana. A polícia tem que fazer prevenção e repressão qualificada ao mesmo tempo. Quando se rompe esse equilíbrio, os projetos acabam fracassando.”