ADPF 635: Por que ela é tão importante para o Rio?

Criada para obrigar o Estado a reduzir a letalidade policial e garantir os direitos fundamentais de mais de quatro milhões de moradores de favelas e periferias do Rio, a ADPF das Favelas revelou os tentáculos do crime organizado no estado e agora expõe o envolvimento de diversas autoridades fluminenses

No último dia 14 de maio, o ministro do Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes determinou a prisão preventiva do empresário Ricardo Andrade Magro, dono da Refit, acusado de comandar uma organização criminosa voltada à sonegação fiscal, lavagem de dinheiro, evasão de divisas e uso de empresas de fachada e de fundos de investimento para ocultação patrimonial. Segundo a PF, o grupo operava uma estrutura paralela de comercialização de combustíveis e acumulou cerca de R$ 52 bilhões em dívidas tributárias. Na mesma operação, a Polícia Federal realizou buscas na casa do ex-governador Cláudio Castro, investigado por favorecimento e suposto envolvimento no esquema.

O inquérito é um dos desdobramentos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 635, conhecida como ADPF das Favelas, proposta em 2019 como último recurso na tentativa de reduzir a letalidade policial no estado. Ao julgar procedente a ação, o STF determinou à Polícia Federal investigar organizações criminosas e suas conexões com agentes públicos no Rio de Janeiro. Sem precisar disparar um único tiro, as investigações determinadas na ADPF começam a atingir duramente as estruturas das organizações criminosas que atuam no estado. Outras investigações em andamento revelam o envolvimento de políticos, autoridades públicas e até magistrados com as quadrilhas criminosas que atuam no Rio.

Mas o que é a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 635 e por que ela se tornou tão importante para o Rio de Janeiro?

A série ADPF 635, preparada pela Rede Artigo 5, revela os bastidores da ação que reuniu diversos segmentos da sociedade civil — como movimentos comunitários, entidades de defesa dos direitos humanos, defensorias públicas e universidades — na luta contra a violência de Estado.

A Origem da ADPF 635

A naturalização da morte de crianças como dano colateral na guerra do Estado contra o crime nas favelas foi o principal mote da ação

Ágatha Vitória Sales Félix, de 8 anos; Jenifer Silene Gomes, de 11; Kauan Peixoto, de 12; Kauã Rozário, de 11; Kauê Ribeiro dos Santos, de 12; e Kelvin Gomes, de 17, não aparecem mais nas listas de presença das escolas onde estudavam. Mortos durante operações policiais, seus nomes constam agora do quadro de vítimas da letalidade policial anexado na petição que deu origem à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 635.

A ADPF, como é mais conhecida essa classe de ação judicial, está prevista no artigo 102 da Constituição Federal de 1988, mas só foi criada e regulamentada, anos depois, pela Lei 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Trata-se de um importante instrumento jurídico que permite ao Supremo Tribunal Federal (STF) agir para reparar ou impedir violações a direitos e princípios fundamentais da Constituição praticadas pelo poder público. Na prática, funciona como um mecanismo de proteção da própria Constituição quando não há outro meio eficaz para enfrentar a violação.

A ADPF 635 nasceu em um momento em que a violência policial no Rio de Janeiro atingia níveis recordes. Idealizador da ação, o advogado e professor de Direito Constitucional Daniel Sarmento conta que a iniciativa surgiu da percepção de que as instituições fluminenses já não conseguiam responder ao aumento das mortes provocadas por operações policiais.

“A ADPF é uma ação que você propõe quando não vislumbra nenhum outro remédio. Aqui não tinha remédio. A situação estava se agravando muito e a gente não via possibilidade de equacionamento disso em nenhum outro espaço. A política estava fechada. As decisões do Tribunal de Justiça e do Ministério Público do Rio eram sempre muito favoráveis à atuação policial, que estava se tornando cada dia mais violenta. As ações da polícia não eram investigadas e o Ministério Público do Rio era parte do problema e não da solução, porque não investigava a letalidade policial”.

Embora a ação tenha sido protocolada pelo PSB, Sarmento destaca que sua construção foi resultado de uma ampla articulação entre movimentos sociais, entidades de defesa dos direitos humanos, Defensoria Pública e pesquisadores.

“A ideia de levar o tema ao Supremo foi minha, mas ela foi construída coletivamente. O PSB entrou porque era um dos legitimados para propor uma ADPF, mas nunca foi uma iniciativa partidária”, explica.

Segundo o jurista, a ação buscava enfrentar uma realidade que já havia levado o Brasil a ser condenado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Favela Nova Brasília, sem que mudanças efetivas tivessem sido implementadas pelo Estado. Com apoio de organizações não governamentais e movimentos sociais, a ação foi impetrada em 2019 e pedia que o STF reconhecesse as violações sistemáticas e massivas de direitos fundamentais e obrigasse o Estado do Rio de Janeiro a elaborar um plano de redução da letalidade policial, com metas, cronograma e previsão de recursos.

Logo depois do início do processo no STF, veio a pandemia da Covid-19 e o número de operações policiais aumentou, inclusive atrapalhando a distribuição de alimentos e máscaras em favelas. A letalidade seguia em trajetória de crescimento, mesmo diante do isolamento social, cujo ápice foi a morte do menino João Pedro, na favela do Salgueiro, em São Gonçalo. Diante disso, em junho de 2020, o ministro Edson Fachin concedeu liminar para suspender as ações frequentes da polícia, restringindo operações policiais em favelas a casos absolutamente excepcionais, com comunicação obrigatória ao Ministério Público.

28 mortos no Jacarezinho

A resposta do governo veio em 6 de maio de 2021, quando – segundo relatório do Instituto Vladmir Herzog –, “a população formada por cerca de 80 mil moradores da Favela do Jacarezinho, na zona norte do Rio de Janeiro, amanheceu em meio a um cenário dramático de violência e graves violações de direitos humanos”. Cerca de 250 policiais ocuparam a favela a pretexto de cumprir ali 21 mandados de prisão, mas a morte de um policial civil provocou a mais sangrenta reação já vista até então: 27 pessoas morreram na ação.

A operação foi batizada pelo governo de “Exceptis”, termo em latim que significa “Exceção”, para justificar (ou ironizar) o descumprimento da liminar do STF. As autoridades fluminenses justificaram ainda que atenderam às restrições determinadas na decisão de Fachin, informando ao Ministério Público sobre a operação. Mas isso só aconteceu três horas depois de iniciada a matança. 

STF reconhece a omissão estrutural do estado

No julgamento do mérito da ADPF 635 em 2022, a Corte reconheceu uma “omissão estrutural” do estado no controle da violência policial e estabeleceu uma série de medidas: limitação do uso de helicópteros, preservação obrigatória de cenas de crime, proibição da remoção indevida de corpos, registro fotográfico das perícias e regras especiais para operações próximas a escolas, hospitais e creches. O STF também proibiu o uso desses equipamentos públicos como bases policiais e determinou comunicação ao Ministério Público sobre operações nessas áreas.

Os ministros ainda reafirmaram o poder investigatório do Ministério Público em casos envolvendo policiais, determinaram a adoção do Protocolo de Minnesota para apuração de mortes e suspenderam normas estaduais que retiravam indicadores de letalidade da avaliação das forças de segurança.

Nos embargos julgados no mesmo ano, o STF determinou a elaboração imediata de um plano estadual de redução da letalidade, a adoção dos princípios da ONU sobre uso da força, a instalação de câmeras e GPS em viaturas e fardas policiais, ambulâncias em operações com risco de confronto e prioridade absoluta na investigação de mortes de crianças e adolescentes. Também restringiu buscas domiciliares noturnas e manteve sob sigilo os protocolos operacionais da polícia.

No julgamento final, em abril de 2025, o Supremo homologou parcialmente o Plano de Redução da Letalidade Policial e consolidou as principais diretrizes da ação. Entre elas, a obrigatoriedade de monitoramento e divulgação de dados sobre mortes de civis e policiais, o uso proporcional da força, a instalação de câmeras corporais, a preservação de provas em operações, a elaboração de relatórios detalhados após ações policiais. Mas recuou em pontos importantes, autorizando o uso de helicópteros como plataformas de tiro e suspendendo as restrições de incursões próximas a escolas e hospitais.

A decisão também autorizou o uso de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública para implementação das medidas, determinou à Polícia Federal a investigação de organizações criminosas e suas conexões com agentes públicos e exigiu a criação de um plano de reocupação territorial de áreas dominadas por facções. Criou também o Grupo de Trabalho de Acompanhamento coordenado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), responsável por monitorar o cumprimento das determinações.

Para Sarmento, um dos principais méritos da ADPF foi transformar a violência policial em uma questão de direitos fundamentais e não apenas de segurança pública.

“Esse tema passou a ser visto com mais atenção pela sociedade. Não é apenas uma questão de combate ao crime. É também uma questão de direitos fundamentais”, afirma.

ADPF provou ser possível reduzir letalidade sem aumento da criminalidade

Entre os avanços produzidos pela ação, o advogado destaca a implementação das câmeras corporais, a criação de mecanismos de controle externo da atividade policial e a obrigatoriedade de investigações independentes pelo Ministério Público em casos de mortes decorrentes de intervenção policial.

“O Ministério Público do Rio não fazia, na prática, controle externo da atividade policial. Hoje existe um órgão para isso e, sempre que uma pessoa morre em uma intervenção policial, o Ministério Público é obrigado a instaurar uma investigação própria”, explica.

Sarmento lembra que, após as primeiras decisões do Supremo, a letalidade policial no Rio caiu drasticamente sem que houvesse aumento dos índices de criminalidade.

“Em determinado momento, a letalidade policial caiu cerca de dois terços e os índices de criminalidade não aumentaram. Isso mostrou que era possível reduzir mortes sem comprometer o enfrentamento ao crime.”

O professor e pesquisador Daniel Hirata acompanha o processo através do Grupo de Estudos dos Novos Ilegalismos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (GENI-UFF). Para ele, além de fundamental para a redução da violência, a iniciativa é um importante marco para a Segurança Pública do Rio.

“A ADPF 635 é uma das mais importantes ações de direitos humanos da história do Brasil porque ofereceu consequência à violência institucional - tema tão importante quanto cada vez mais negligenciado. Com a participação inédita dos familiares de vítimas, fazendo inclusive sustentação oral própria na corte constitucional brasileira, obteve conquistas fundamentais em um período de imensos retrocessos democráticos no país: a parametrização das operações policiais, incluindo a instalação das câmeras corporais, produziram uma redução significativa da letalidade policial no Rio de Janeiro.”

 Economista e pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Daniel Cerqueira também participou da formulação da ADPF 635 e hoje integra o grupo de acompanhamento criado pelo STF para monitorar o cumprimento das medidas determinadas ao Estado do Rio de Janeiro. Para ele, a ação representou um marco histórico ao reconhecer oficialmente o “estado de coisas inconstitucional” provocado pela violência policial nas favelas fluminenses.

“A história do Rio é a história da violência policial. Sempre houve reclamação da população favelada, mas sem força institucional. A ADPF foi a primeira vez em que o Estado brasileiro reconheceu isso formalmente”, afirmou.

Segundo ele, a decisão do STF rompeu com uma lógica historicamente naturalizada no estado.

“Parecia que aquilo fazia parte da natureza do Rio. E, de repente, o Supremo aparece dizendo: ‘isso é inconstitucional’. Foi um choque de realidade.”

Entre 2015 e 2025, o Rio registrou 20.673 mortes por intervenção policial — cerca de 20% dos homicídios dolosos do período.