'Não parece ter sido escrito por esse governo'

Pesquisadores, ativistas e especialistas em segurança pública alertam sobre riscos escondidos por trás de brechas no plano de reocupação territorial do governo, elogiam avanços sociais, mas apontam incoerência entre as propostas e as práticas estatais

O Plano Estratégico de Reocupação Territorial apresentado pelo governo do estado ao Supremo Tribunal Federal tem embutidas importantes omissões e parece não ter sido elaborado pela mesma gestão que, desde o início do mandato de Cláudio Castro — e mesmo após sua renúncia — vem mantendo uma política de segurança marcada por operações policiais de alta letalidade.

A contradição entre as propostas de participação popular, integração institucional e políticas sociais descritas no documento e a prática cotidiana das forças de segurança foi o principal eixo do debate promovido pela Rede Universitária Segurança Para Todos RJ – Artigo 5º, realizado no Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas (CBPF). Especialistas em violência e ativistas sociais alertaram para o risco de que o plano — uma exigência da mais alta corte do país, no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 635 (a chamada ADPF das Favelas) — acabe legitimando a letalidade que o acórdão do STF pretendia combater.

O encontro reuniu os pesquisadores Carolina Grillo e Ignácio Cano, os ativistas comunitários Itamar Silva e William de Oliveira, além de professores e especialistas em segurança pública. Ao longo de mais de duas horas de debate, o tom predominante foi de desconfiança sobre a capacidade e, principalmente, a disposição política do governo do estado em implementar o plano.

A primeira a falar foi a antropóloga Carolina Grillo, coordenadora do Grupo de Estudos dos Novos Ilegalismos (Geni), da UFF, onde é professora. Ela contextualizou a criação da ADPF das Favelas, lembrando que a ação foi proposta após 2019, ano em que a polícia fluminense matou mais de 1.800 pessoas. Segundo Carolina, a ação impôs controles inéditos à atividade policial, como o uso obrigatório de câmeras corporais, a obrigatoriedade de elaboração de um plano de redução da letalidade policial por parte do estado, a comunicação prévia de operações policiais ao Ministério Público e a exigência de apresentação de relatórios posteriormente. Mas criticou a decisão final do Supremo, que recuou em outras medidas como a proteção dos perímetros de escolas e unidades de saúde e a proibição do uso de plataformas aéreas de tiro durante as operações.

Sobre a reocupação territorial, Carolina afirmou que o plano é “muito bem feito”, mas contrasta com a política de segurança efetivamente aplicada pelo governo estadual. “Não parece nem que foi escrito por esse governo”, disse. Para ela, o período recente foi marcado por episódios de violência extrema em operações com alto número de mortes, o que reforça a distância entre o texto e a prática. Embora considere positiva a proposta de integrar segurança pública, políticas urbanas e participação social, ela aponta lacunas essenciais: “Não há cronograma, previsão orçamentária nem definição clara de como será a atuação policial nos territórios”.

A pesquisadora também relembrou a experiência das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) para alertar sobre os riscos de se repetirem antigos erros. Segundo ela, apesar do discurso de retomada territorial pelo Estado, a ocupação acabou sendo feita “única e exclusivamente pela polícia”, sem a chegada efetiva de outros serviços públicos. Com o tempo, disse, “consolidaram-se arranjos entre traficantes e policiais, fragmentando os territórios entre diferentes áreas de influência e obrigando moradores a conviver simultaneamente com o dono do morro e o comandante da UPP”.

William de Oliveira, diretor de Segurança Pública da Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (Faferj), começou lembrando que “falar de reocupação de territórios é falar sobre vidas humanas” para fazer um resgate histórico das políticas de ocupação territorial no Rio, passando pelos Destacamentos de Policiamento Ostensivo (DPOs), o Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE) e as UPPs. Segundo ele, todas fracassaram porque nunca houve integração real entre segurança pública e políticas sociais. “Não existe paz sem cidadania”, resumiu.

Oliveira destacou que a favela não pode continuar sendo tratada apenas como espaço de operações policiais ou como pauta eleitoral. “Não é um território vazio esperando ser ocupado”, afirmou. Para ele, qualquer proposta de reocupação precisa incluir saneamento, educação, geração de renda, esporte, cultura e participação popular efetiva. Também chamou atenção para o fato de moradores e lideranças comunitárias frequentemente serem chamados a participar das políticas públicas sem que recebam qualquer proteção institucional.

Ao recordar a criação do movimento “Cessar-Fogo”, em 2005, ele lembrou que lideranças comunitárias chegaram a dialogar com representantes do tráfico para tentar reduzir confrontos armados. Citou ainda a origem das UPPs, inspiradas em experiências internacionais como Medellín e Bogotá, e afirmou que o principal erro do projeto foi imaginar que a presença policial isolada seria suficiente para produzir paz social.

O sociólogo Ignácio Cano, coordenador do Laboratório de Análise da Violência (LAV), da UERJ, onde leciona, afirmou que o plano assinado pelo ex-governador Cláudio Castro é tecnicamente bom: “Tão bom que a gente se pergunta se foi feito para ficar no papel. Quando a esmola é muita, até o santo desconfia”, ironizou.

Cano reconheceu avanços importantes do documento e enumerou propostas como a defesa da prevenção social, a criação de uma arquitetura institucional com gabinete de gestão, a participação comunitária, o urbanismo social e a integração com outras iniciativas de desenvolvimento do estado. Também destacou o papel dos Conselhos de Segurança, os mecanismos de acompanhamento e avaliação, a defesa dos direitos humanos e a reconstrução de vínculos comunitários.

O pesquisador ressaltou que um ponto importante do documento é o reconhecimento de que as operações policiais anteriores não resolveram o problema e de que é necessária uma abordagem diferente. E criticou o trecho do documento do governo que afirma que “as restrições às operações em favelas, embora tenham reduzido mortes por intervenção policial, não impediram a expansão territorial do Comando Vermelho”. Para Cano, a formulação sugere uma relação direta entre as limitações às operações e o fortalecimento das facções criminosas. “Como se essa restrição às operações tivesse como consequência imediata a expansão dos grupos criminosos”, observou.

Mas para o pesquisador, um dos pontos mais sensíveis do plano é que não menciona “o grande elefante na sala da segurança pública”:

“Se você vai recuperar território, não pode fazer isso apenas através da prevenção social, porque a prevenção social demora dez, vinte anos para ter impacto significativo na redução da violência. Tem que usar a polícia. E o plano não diz nada sobre como a polícia será usada, não explica como a PM atuará nos territórios, nem como a Polícia Civil investigará organizações criminosas, como será enfrentada a corrupção policial ou quais serão as diretrizes operacionais da ocupação territorial.”

O pesquisador também criticou a ausência de orçamento, metas e critérios transparentes de priorização dos territórios. Chamou atenção ainda para o fato de o plano praticamente ignorar a questão da letalidade policial, justamente o tema que deu origem à ADPF 635. Para Cano, a prevenção social é indispensável, mas seus efeitos são de médio e longo prazo, o que torna inevitável discutir o papel concreto da polícia na retomada territorial.

Já o ativista Itamar Silva, liderança histórica do Santa Marta, fez talvez a crítica mais dura ao documento. Para ele, o próprio conceito de “reocupação” carrega uma lógica militarizada e bélica que trata a favela como território inimigo. “A lógica da guerra permanece e alimenta toda a dinâmica que vem depois. O plano vai ser derrotado se a lógica for essa: ocupar”, afirmou, lembrando a cena simbólica da bandeira do Brasil hasteada no Complexo do Alemão durante as operações das UPPs.

O ativista e fundador da Associação Escola Sem Muros Grupo Eco disse ainda que o plano parece “uma tese de doutorado” de tão bem escrito e estruturado, com todos os fundamentos sociais. Porém, segundo ele, as omissões permitem a continuidade de velhas práticas:

“O enfrentamento, as operações… o plano continua acenando como possibilidade naquilo que ele não fala e não enfrenta como tema importante e causador de toda a dinâmica que desaguou na ADPF.”

Silva também observou que o período eleitoral pode ser o pior momento para discutir seriamente e com transparência a proposta, embora também seja uma oportunidade de obrigar os candidatos a se posicionarem sobre ela.

Itamar ainda corroborou as análises dos colegas de que o plano não reflete a visão real das atuais autoridades de segurança do estado e demonstrou preocupação com o risco de o discurso de participação popular servir apenas para legitimar políticas já definidas previamente. Segundo ele, a sociedade fluminense ainda naturaliza a letalidade policial cotidiana e não enfrenta adequadamente a expansão das milícias nem a corrupção dentro das estruturas estatais.

“O problema da violência não se resolve na favela nem a partir da favela”, afirmou. Para ele, qualquer mudança exigirá transformação profunda das instituições políticas, do sistema de justiça e da própria forma como a sociedade enxerga pobreza, favela e segurança pública.

O professor Marcelo Burgos, do Departamento de Ciências Sociais da PUC-Rio, coordenador na mesa, chamou atenção para os limites de políticas de ocupação territorial e defendeu a necessidade de fortalecer políticas públicas universalistas, especialmente voltadas à juventude. Segundo ele, a própria lógica da “reocupação” pode gerar efeitos colaterais, como o deslocamento de grupos armados para outras regiões.

Burgos lembrou que, durante o período das UPPs, houve relatos recorrentes sobre a migração de grupos armados para áreas da Baixada Fluminense antes menos afetadas por esses grupos. “Você ocupa aqui e acaba, de certa maneira, incentivando uma migração de grupos armados para outros territórios. Então é um cobertor curto”, afirmou.

Para o professor, o debate sobre segurança pública não pode se restringir à ocupação policial de territórios. Ele argumentou que o avanço das facções também está relacionado à ausência de oportunidades para jovens pobres, especialmente nas periferias urbanas. “O Comando Vermelho exerce algum apelo para uma parcela dos jovens pela enorme fragilidade ou ausência de oportunidades. Isso não é frase feita, isso é verdadeiro”, disse.

Burgos destacou ainda que muitos desses jovens são recrutados em condições extremamente precárias e expostos à morte, ao mesmo tempo que expõem os policiais a alto risco de morte também. “Esses jovens são remunerados para ficarem numa situação em que a probabilidade de morrer é enorme”, observou.

Ao defender políticas universalistas como parte da agenda de segurança pública, o pesquisador criticou a situação da educação estadual no Rio de Janeiro. “Nosso estado é o penúltimo no Ideb. A escola estadual não é valorizada como ferramenta central de política pública para os jovens pobres”, afirmou. Segundo ele, discutir educação, trabalho e oportunidades também significa discutir segurança pública, sem que isso implique abrir mão do debate sobre o papel da polícia.

Uma plateia de especialistas trouxe para a discussão outros desafios que precisam ser enfrentados para a implantação de planos de desenvolvimento social e pacificação nas comunidades, como o clientelismo, a falta de confiança nos governos, e a percepção de que não basta enfrentar a política de segurança, mas quebrar o paradigma de parte da população que normaliza a condição de exclusão desses territórios e que acredita que a única opção de combate à violência nas favelas é a guerra.

A professora Lígia Bahia, da área de Saúde da Universidade Federal do Rio de Janeiro e presidente da Associação de Docentes da UFRJ, questionou o papel dos políticos locais e das redes clientelistas no controle dos territórios, relatando experiências concretas na Maré em que intermediários políticos resolviam problemas básicos de acesso à saúde: “Os políticos também não são donos dos territórios?”, provocou.

William de Oliveira ponderou que embora prejudicial, o assistencialismo de políticos locais ainda é a única presença nas favelas fora dos períodos eleitorais:

“A gente até fica feliz quando isso acontece porque tem gente que vai lá só para pedir voto e depois desaparece.”

O general da reserva Carlos Alberto Santos Cruz questionou o compromisso dos a governantes do Rio de Janeiro com a implantação do plano:

“Eu concordo com a ideia do Itamar. É difícil acreditar que isso tenha sido feito realmente com a intenção de resolver um problema, e não apenas para cumprir uma ordem judicial. E outra coisa: o histórico de eficiência governamental e de honestidade de propósitos dos governos do Rio de Janeiro nos últimos anos é bastante comprometido. Como acreditar que agora apareceram pessoas com disposição honesta para implantar coisas novas num ambiente em que, nos últimos 30 anos, essa percepção não mudou?”

O cientista político João Trajano Sento-Sé, integrante do LAV/UERJ, observou que a qualidade técnica do plano demonstra que o governo do estado conta com capacidade de formular alternativas à política de operações policiais, mas que o modelo baseado no confronto armado continua sendo uma escolha política reiteradamente validada pelas elites e pelo eleitorado fluminense. Também destacou que, enquanto o plano era elaborado, as operações violentas continuaram acontecendo normalmente.

“Superou minhas expectativas. Mas essa perplexidade me remeteu a uma constatação desconcertante: a política de operações é decorrente de uma escolha política. Estamos diante de décadas em que as elites políticas do Rio de Janeiro olham para as alternativas e escolhem essa. E é perturbador que essas elites sejam recorrentemente chanceladas pelo voto.”

O pesquisador também demonstrou desconfiança sobre a intenção do governo do estado de colocar em prática o plano encaminhado ao STF:

“Enquanto esse plano era escrito e enviado para Brasília, as operações continuaram. A gente talvez não esteja prestando tanta atenção porque, depois de uma operação com 122 mortos, as operações mais rotineiras, inclusive com mortes, parecem insignificantes. O mesmo governo que produz esse plano, no qual a gente vê tantas virtudes, segue fazendo a negação dele.”

Já a pesquisadora Fátima Regina Cecchetto, do Departamento de Estudos sobre Violência e Saúde Jorge Careli (Claves/Fiocruz), alertou para os riscos da crescente classificação das facções criminosas como “narcoterrorismo”, defendida por parte de políticos e que vem sendo ventilada pelo presidente americano, Donald Trump. Caso confirmada, justificaria uma intervenção estrangeira no Brasil e a manutenção da política ou mesmo o avanço da política de extermínio praticada pelo Estado:

“Ela pode ampliar e até legitimar essa letalidade, reforçando a ideia de que, no Rio de Janeiro, matar virou mérito e quem morreu mereceu. Isso está na boca do povo e em muitos segmentos sociais”, afirmou a pesquisadora, ressaltando o apoio de parte da população à política de extermínio.

O professor Alexandre Werneck, coordenador do Núcleo de Estudos da Cidadania, Conflitos e Violência Urbana (Necvu), da UFRJ, afirmou que as omissões do plano parecem cuidadosamente planejadas:

“Essas omissões contidas no plano, que numa primeira leitura soa tecnicamente correto e bastante bem elaborado, parecem pensadas para existir. O texto é quase metafísico, filosófico, com poucas clarezas sobre implementação.”

Werneck lembrou ainda que o próprio Cláudio Castro utilizou a ADPF para justificar operações recentes, como a da Penha, argumentando que a “alta tecnicalidade” da ação teria evitado mortes de inocentes. Para o pesquisador, isso demonstra como mecanismos criados para limitar a violência estatal podem acabar sendo utilizados para legitimá-la.

Na mesma linha de Itamar Silva e Sento-Sé, Werneck observou que o Estado não pode ser analisado isoladamente:

“As nossas críticas se concentram no Estado como ator central das discussões, mas a gente não pode pensar no Estado como uma empresa sem cliente, como se não houvesse demanda para o produto que ele fornece. Temos que mudar a cultura de uma sociedade que conclama cada vez mais o uso da força.”

Apesar das diferenças de abordagem entre pesquisadores e lideranças comunitárias, houve um consenso importante: o plano apresentado ao STF representa um avanço conceitual em relação às experiências anteriores, mas ainda não responde às questões centrais da segurança pública no Rio de Janeiro. Entre elas estão o controle da atuação policial, o enfrentamento da corrupção, a expansão das milícias, a substituição da economia do crime e a construção de políticas permanentes de cidadania nas favelas.

Em síntese, o debate permitiu a construção de alguns pontos de convergência, destacados a seguir:

1 – A ADPF 635 vem produzindo um espaço importante de aproximação entre a decisão política de se realizar operações policiais em favelas e os direitos constitucionais de seus moradores, que têm no Artigo 5º seu esteio fundamental.

2 – Nesse sentido, entende-se que o Plano de Reocupação das Favelas discutido no encontro, malgrado suas omissões, deve ser encarado como um legado importante da ADPF 635 e, por isso, precisa ser valorizado, discutido e aprimorado.

3 – As principais omissões do Plano, além da carência de recursos e cronograma, têm relação com a ausência de diretrizes sobre como será feita a atuação policial dentro dele, incluindo o papel e a estratégia da Polícia Militar e da Polícia Civil, em contraposição aos lineamentos que o documento apresenta em relação a outros atores públicos e privados. A intervenção das polícias deve ocorrer, em cumprimento à ADPF 635 e à sentença da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre o caso Nova Brasília, sempre na direção da redução da letalidade e da vitimização policial.

4 – Uma boa forma de aprofundar esse debate sobre o Plano é submetê-lo a uma abordagem comparada com experiências anteriores, como as do GPAE e das UPPs, a fim de que seja possível aprender com os erros anteriormente cometidos.

5 – A experiência das UPPs revela, por exemplo, o quanto precisa ser debatido o próprio sentido contido na ideia de “ocupação”, já que ela remete ou pressupõe uma ideia de guerra, contribuindo para eludir o fato de que a lógica do tráfico envolve os territórios das favelas, mas tem seu centro financeiro e parte de seu centro logístico fora delas.

Além disso, a ideia de ocupação necessariamente supõe uma ação concentrada em determinados territórios, o que acaba gerando efeitos contraditórios, como o deslocamento dos grupos armados para outras áreas. Por esse prisma, a lógica da ocupação apresenta dois problemas complexos:

• reforça o estereótipo de que a narcomilícia ocorre apenas nos territórios das favelas, contribuindo para a criminalização de seus moradores;
• não enfrenta as lógicas próprias de reprodução dos negócios dos grupos armados, ao eleger territórios como alvo em vez de atacar uma dinâmica que ultrapassa as fronteiras territoriais.

6 – Como pano de fundo desse tipo de política de ocupação territorial, há um debate clássico sobre o caráter focalizado ou universalista das políticas públicas. Nesse ponto, surgiu uma divergência importante, que, uma vez explicitada, permite aprofundar a discussão.

De um lado, a proposta universalista aponta não apenas para a importância de políticas sociais voltadas para a juventude, mas também para políticas de “regularização de práticas policiais”, incluindo a regulação de mercados de bens de consumo coletivos, como gás, internet e construção civil.

De outro, destacou-se a importância de políticas de segurança pública mais focalizadas e com efeitos mais imediatos para a segurança dos moradores, capazes de funcionar como “efeito demonstração”, gerando novas expectativas entre os diferentes atores.

Com esse acúmulo, o 2º Encontro da Rede sugere o aprofundamento da discussão sobre o Plano de Reocupação, que poderá se tornar uma novidade importante no debate eleitoral de 2026 no Rio de Janeiro, servindo como ponto de partida para a construção de consensos em níveis mais elevados do que os alcançados até aqui. Esta é a aposta da Rede.

Fotos por: Ana Beatriz Plácido