PEC 18 pode concluir uma transição democrática inacabada na segurança pública

PEC 18 pode concluir uma transição democrática inacabada na segurança pública

Pesquisadores defendem que o enfrentamento ao crime organizado exige coordenação nacional e afirmam que a constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública pode romper uma paralisia institucional que se arrasta desde a redemocratização

Governadores, isoladamente, já não conseguem responder ao avanço do crime organizado. Essa foi uma das conclusões do 4º Encontro da Rede Universitária Segurança Para Todos RJ – Artigo 5º, realizado na Casa da Ciência da UFRJ. Reunindo Silvia Ramos, Marcelo Burgos, Daniel Hirata e Luiz Eduardo Soares, sob mediação do antropólogo Lenin Pires, o encontro discutiu os desafios do pacto federativo e os caminhos para consolidar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Embora tenham abordado o tema sob perspectivas distintas, os palestrantes convergiram na avaliação de que a expansão das facções criminosas, das milícias e dos mercados ilícitos tornou insuficiente um modelo baseado em respostas fragmentadas dos estados. Para eles, a PEC 18/2025 pode dar ao SUSP, criado por lei em 2018, os instrumentos constitucionais necessários para funcionar.

Diagnóstico: uma paralisia de décadas

Ao abrir o debate, a pesquisadora Silvia Ramos, coordenadora do Centro de Estudos de Segurança e Cidadania (CESeC), afirmou que a segurança pública foi uma das poucas áreas das políticas públicas brasileiras que, desprovidas de mecanismos de participação social, permaneceram praticamente paralisadas nas últimas décadas. Enquanto o crime organizado se diversificou e ampliou seu controle territorial, o Estado continuou respondendo com estruturas concebidas para outra realidade.

"Faz muitos anos que nós, como país, entendemos que não íamos resolver isso deixando cada estado agir sozinho. E o que aconteceu? Nós permanecemos paralisados. É difícil encontrar, no Brasil, uma área em que tenhamos feito tão pouco, em termos estruturais, no arcabouço jurídico e administrativo. Tudo ficou como estava, e algumas coisas pioraram."

Segundo Ramos, essa paralisia decorre de fatores históricos, entre eles o racismo estrutural.

"Por que nós nos paralisamos desse jeito? A primeira resposta é o racismo. A Constituição de 1988 marcou um momento em que se decidiu, de certa forma: 'vamos deixar isso como está'. Afinal, esse era um problema associado à população negra, pobre, às favelas, aos chamados criminosos."

A pesquisadora também atribuiu essa estagnação à dificuldade de articulação entre as instituições, às disputas em torno das polícias e aos interesses econômicos que sustentam o atual modelo de segurança.

"Estamos vivendo isso até hoje. Os governadores dizem: 'Não mexe na minha polícia. A polícia é minha. Não quero ninguém se metendo'. Todo mundo sabe que não é bem assim. Muitas vezes, não é o governador que manda na polícia; é a polícia que acaba impondo seus limites ao governador."

Silvia Ramos defendeu ainda que a segurança pública deve incorporar problemas como violência contra as mulheres, crimes digitais, estelionatos e roubo de celulares, e não se restringir ao combate às facções criminosas.

"Segurança pública pode ser, por exemplo, a luta contra a violência contra as mulheres. São cerca de 1.500 mulheres mortas por ano, mas são dezenas de milhares de estupros, centenas de milhares de agressões, mais de 700 mil ocorrências e mais de 1 milhão de chamadas para o 190, por ano, relacionadas à violência doméstica. Isso é ou não é um problema de segurança pública?"

Ao analisar o cenário brasileiro, a pesquisadora afirmou que as polícias se transformaram em verdadeiras "repúblicas autônomas" e destacou a crescente presença de integrantes das forças de segurança no Congresso Nacional.

Ao comentar a política de segurança do Rio de Janeiro, baseada no confronto armado em favelas, Silvia citou dados do Anuário Brasileiro de Segurança Pública, segundo os quais o estado registra taxa de 18 roubos de carga por 100 mil habitantes, enquanto a média nacional é de 3,5.

"O que fizemos no Rio de Janeiro? Será que nossos ladrões são mais inteligentes? Ou será que estamos aplicando métodos errados e insistindo neles há décadas? O Rio de Janeiro também tem a maior taxa de roubos de veículos do país. E isso com esse monte de operações policiais."

E concluiu:

"O Rio de Janeiro é um ícone do que não se deve fazer em segurança pública."

PEC representa uma chance real para um passo civilizatório na segurança

Ao abordar o pacto federativo, o sociólogo Marcelo Burgos, professor da PUC-Rio e um dos coordenadores da Rede Universitária Segurança Para Todos RJ – Artigo 5º, afirmou que a coordenação entre União, estados e municípios deixou de ser uma questão acadêmica para se tornar um dos principais desafios da democracia brasileira. Segundo ele, a criação da Rede, após a Operação Contenção — que deixou 122 mortos, entre eles cinco policiais —, nasceu da necessidade de discutir a segurança pública para além das operações policiais.

"Precisamos construir alguns pactos fundamentais. O pacto pela vida, o pacto contra o feminicídio e o pacto pelo desarmamento são pontos de partida civilizatórios."

Marcelo Burgos

"Foi nesse contexto que o pacto federativo passou a integrar um dos quatro eixos permanentes de pesquisa da Rede, ao lado do controle territorial por grupos armados, do uso da força policial e das condições de trabalho dos agentes de segurança pública."

Para Burgos, a ADPF 635 inaugurou um novo momento ao levar a violência praticada pelo Estado nos territórios populares ao centro do debate constitucional. Na sua avaliação, muitas das investigações recentes conduzidas pela Polícia Federal contra agentes públicos e parlamentares decorrem desse caminho institucional.

O pesquisador afirmou que, durante mais de quatro décadas, o Rio de Janeiro manteve uma política baseada no confronto armado, enquanto a principal transformação ocorreu na própria economia do crime.

"O que mudou foi a lógica do crime. A narcomilícia, o controle territorial e a nacionalização dessas organizações transformaram um problema antes concentrado no Rio de Janeiro em um fenômeno que hoje alcança diversas regiões do país."

Segundo Burgos, essa transformação veio acompanhada da infiltração das organizações criminosas nas instituições públicas.

"Hoje, muitas vezes, a própria milícia se faz parlamentar. Já não é mais necessária a mediação política."

O pesquisador criticou respostas isoladas de estados e municípios ao avanço da violência e alertou que iniciativas como a criação de forças municipais armadas podem ampliar a desorganização institucional se não estiverem inseridas em uma política nacional.

Para ele, a PEC 18 representa uma oportunidade de construir mecanismos permanentes de cooperação entre os entes federativos, como ocorreu em áreas como saúde e educação.

"A questão da federalização não é uma mudança meramente normativa. É uma questão política, de construção de modelos de colaboração."

Segundo Burgos, o desafio é construir consensos mínimos capazes de orientar políticas permanentes de Estado.

"Precisamos construir alguns pactos fundamentais. O pacto pela vida, o pacto contra o feminicídio e o pacto pelo desarmamento são pontos de partida civilizatórios."

Na avaliação do pesquisador, a sequência iniciada com a ADPF 635 e fortalecida agora pela PEC 18 cria uma oportunidade inédita para reorganizar institucionalmente a segurança pública brasileira.

"Desde a ADPF 635 esse caminho foi aberto. Agora, com a PEC, temos uma chance real de dar um passo civilizatório."

Integração por meio de políticas públicas ainda é limitada

O pesquisador Daniel Hirata, representante do Ministério da Justiça, apresentou as ações desenvolvidas pelo governo federal para fortalecer a coordenação entre União, estados e municípios no enfrentamento da violência e do crime organizado. Segundo ele, a aprovação da PEC 18 pela Câmara representa apenas uma etapa da consolidação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

Hirata lembrou que a proposta não surgiu na atual gestão do Ministério da Justiça, mas destacou que a ampla aprovação do texto por parte da Câmara Federal demonstra ser possível construir consensos em torno da reorganização institucional da segurança pública.

"O que estamos falando, na verdade, é da constitucionalização de uma lei ordinária. O ponto principal é como pensar essas ações à luz da pactuação federativa, da integração e da coordenação de esforços entre a União, os estados e os municípios."

Segundo o pesquisador, o papel da União não é substituir a atuação dos estados, mas criar mecanismos permanentes de coordenação. Para isso, o Ministério da Justiça vem institucionalizando conselhos que reúnem gestores da segurança pública, integrantes do sistema de Justiça, pesquisadores e representantes da sociedade civil.

Hirata ressaltou, porém, que mudanças institucionais só produzem resultados quando acompanhadas de políticas públicas.

"Não basta um desenho normativo da PEC. Há algo que é fundamental, se queremos prestar um serviço público: políticas públicas."

Nessa perspectiva, o Ministério estruturou três eixos prioritários: enfrentamento ao feminicídio, combate aos crimes patrimoniais — especialmente o roubo de celulares — e enfrentamento ao crime organizado.

Ao analisar a evolução das organizações criminosas, Hirata observou que elas expandiram suas atividades para mercados legais, o sistema financeiro e o controle territorial, tornando indispensável a cooperação entre os entes federativos.

"A coordenação e a integração federativa se impuseram como uma condição dada pela escala e pela complexidade que a criminalidade organizada apresenta hoje no Brasil."

Entre as iniciativas em curso, o pesquisador destacou o INFOSEG, plataforma nacional que integra registros policiais, inquéritos, processos judiciais e outras bases de dados.

"A construção de bases de dados integradas permite a interoperabilidade entre os órgãos de segurança pública."

Ele citou ainda o Centro Integrado Mulher Segura, voltado à integração de informações sobre violência de gênero, e o fortalecimento das Forças Integradas de Combate ao Crime Organizado (FICCOs), que atuam com compartilhamento de inteligência entre Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e polícias estaduais. Como exemplo, mencionou uma investigação iniciada no Rio de Janeiro que levou à descoberta de fábricas clandestinas de fuzis em São Paulo e Minas Gerais e terminou com a prisão de um dos investigados na Maré sem que fosse disparado um único tiro.

Segundo Hirata, o fortalecimento da inteligência financeira, com maior integração entre Receita Federal, COAF, Banco Central e Ministério da Justiça, também é essencial para atingir as estruturas econômicas das organizações criminosas.

"Como é que a gente consegue chegar ao andar de cima sem oferecer essa capacidade de qualificação para a construção das investigações?"

Ao concluir, o pesquisador afirmou que o fortalecimento do SUSP dependerá da continuidade dessas iniciativas e da consolidação de uma cultura permanente de cooperação entre os diferentes níveis de governo.

A história da PEC 18/2025 segundo um dos idealizadores

O antropólogo Luiz Eduardo Soares, coordenador da Cátedra Patrícia Acioli do Colégio Brasileiro de Altos Estudos (CBAE/UFRJ), defendeu que o principal desafio do país continua sendo concluir uma transição democrática que nunca alcançou plenamente as instituições responsáveis pela segurança pública. Para ele, a arquitetura institucional herdada da ditadura militar permaneceu praticamente intacta após a Constituição de 1988.

"A transição não se completou na área da segurança pública, nem na área da defesa. A arquitetura institucional da segurança legada pela ditadura foi basicamente preservada."

Segundo Soares, essa permanência produziu os chamados "enclaves institucionais": estruturas estatais que resistiram às mudanças democráticas e mantiveram culturas corporativas autoritárias. Embora ressalte que milhares de policiais atuem comprometidos com os valores democráticos, afirmou que as lideranças dessas instituições continuaram reproduzindo práticas incompatíveis com a Constituição.

"No estado do Rio de Janeiro, por exemplo, isso se traduziu, entre 2003 e 2025, em 23.159 mortes provocadas por ações policiais. Dessas, apenas uma fração mínima chegou às barras dos tribunais. Estamos diante de um processo que pode ser denominado de genocida. E esse processo tem endereço certo. Estou falando de jovens negros dos territórios vulnerabilizados."

Ao recordar sua passagem pela Subsecretaria de Segurança Pública no primeiro ano do governo Anthony Garotinho, Soares explicou que a proposta de reforma partia de um princípio básico:

"Nossa proposta partia de uma ideia muito simples: não há como fazer segurança pública sem direitos humanos. E não há direitos humanos sem segurança pública. Nós defendíamos que era preciso promover uma verdadeira revolução nessa área."

Segundo o pesquisador, essa concepção deu origem a um conjunto de mudanças estruturais, entre elas as Delegacias Legais, as Áreas Integradas de Segurança Pública, os Conselhos Comunitários, programas de proteção a grupos vulneráveis, a ampliação da Ouvidoria de Polícia e a criação do Instituto de Segurança Pública (ISP), responsável pela produção e divulgação de estatísticas oficiais.

"Determinamos que os dados da segurança pública fossem obrigatoriamente produzidos e divulgados com transparência, para que pudessem servir não apenas ao governo, mas também à sociedade e às universidades. Isso era absolutamente essencial para construir diagnósticos, planejar políticas públicas e permitir avaliação permanente."

Nesse período também foi criado o Mutirão pela Paz, que integrava ações sociais, políticas públicas multidimensionais e policiamento comunitário permanente.

"A ideia era integrar ações sociais, políticas públicas multidimensionais e policiamento comunitário permanente, evitando operações e incursões policiais."

A reação, porém, foi intensa.

"Uma brutalidade reativa que acabou sendo politicamente instrumentalizada e levou à nossa derrota um ano e três meses depois. Até que, no início do ano seguinte, tive de deixar o Brasil. Foi um exílio tardio."

Para Soares, embora derrotada, aquela experiência demonstrou que era possível construir outro modelo de segurança pública compatível com a Constituição.

Anos depois, ao assumir a Secretaria Nacional de Segurança Pública no governo Lula, recebeu a missão de estruturar um sistema nacional inspirado no SUS, articulando União, estados e municípios por meio de responsabilidades compartilhadas.

"O SUSP partia de uma pergunta muito simples: como um país federativo pode funcionar sem articulação entre os entes da Federação?"

Segundo ele, a proposta encontrou apoio dos governadores, que buscavam dividir responsabilidades diante do agravamento da violência.

"Os governadores pediam a Deus para dividir responsabilidades. Brizola dizia que assumir a segurança pública era dar um abraço afogado."

Apesar desse consenso inicial, o projeto foi interrompido. Nos anos seguintes, parte dessa agenda reapareceu no Pronasci e, posteriormente, na criação do SUSP por lei ordinária, em 2018. Para Soares, porém, uma lei infraconstitucional mostrou-se insuficiente para organizar um sistema nacional dessa complexidade.

"Um Sistema Único de Segurança Pública criado apenas por lei infraconstitucional não teria força para resolver os conflitos federativos."

Por isso, o pesquisador defendeu a aprovação da PEC 18/2025, que, em sua avaliação, oferece a base constitucional necessária para consolidar o SUSP e tornar permanente a coordenação entre União, estados e municípios.

"Por mais limitado que seja o projeto, por mais difícil que seja a conjuntura, é uma conquista. É um avanço importante. E um avanço que não se esgota em si mesmo."

Debate amplia discussão sobre os atuais enclaves institucionais

A segunda parte do encontro reuniu pesquisadores e representantes de instituições públicas e da sociedade civil, que ampliaram a discussão sobre os obstáculos à implementação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

"É preciso entender a política do Rio. Desde o início da República, a política no Rio foi para o crime e arrastou a polícia para o crime. Não existe banda podre; existe uma hegemonia podre na polícia do Rio de Janeiro."

Mauro Osório

O economista Mauro Osório chamou atenção para uma especificidade do Rio de Janeiro. Segundo ele, indicadores como os elevados índices de roubo de cargas e de veículos revelam uma dinâmica histórica em que política, crime e instituições policiais passaram a caminhar juntas.

"É preciso entender a política do Rio. Desde o início da República, a política no Rio foi para o crime e arrastou a polícia para o crime. Não existe banda podre; existe uma hegemonia podre na polícia do Rio de Janeiro."

Na mesma direção, o pesquisador Marcílio Medeiros, da Fiocruz, relacionou a crise da segurança pública à tradição patrimonialista brasileira. Já a professora Lígia Bahia questionou por que, diferentemente da saúde e da educação, a segurança pública continua concentrando responsabilidades nos estados.

"As pesquisas sobre federalismo mostram que, em áreas como a saúde, a população reconhece a importância da União e dos municípios. Na segurança pública, parece que os estados concentram esse papel. Por quê?"

Respondendo, Daniel Hirata explicou que o fortalecimento da participação dos municípios é uma das diretrizes da reorganização do SUSP. Segundo ele, além da PEC 18, o Ministério da Justiça vem institucionalizando conselhos nacionais e ampliando a participação das administrações municipais na formulação das políticas de segurança.

Luiz Eduardo Soares lembrou que esse era um dos objetivos do projeto original do SUSP. Segundo ele, a ausência de uma política nacional levou muitos municípios a criar guardas municipais inspiradas nas polícias militares, reproduzindo um modelo inadequado às atribuições locais.

"Se a PM é um Exército em desvio de função, as guardas passaram a ser PMs em desvio de função. Nossa proposta era criar uma política nacional para as polícias municipais."

O antropólogo Lênin Pires questionou qual deveria ser a contribuição do Ministério Público e do Judiciário para uma política de segurança mais integrada, enquanto o cientista político João Trajano Sento-Sé comparou o processo de construção do SUSP ao que deu origem ao Sistema Único de Saúde (SUS), perguntando se existe hoje mobilização social semelhante.

"Sem esse suporte, sem essa capilaridade, sem essa interlocução, dificilmente haveria musculatura para fazer com que essas iniciativas ganhassem forma e conseguissem se manter historicamente. A gente tem isso na segurança pública?"

Em resposta, Marcelo Burgos afirmou que, embora a comparação com o SUS seja pertinente, a segurança pública enfrenta um desafio adicional por estar profundamente vinculada às estruturas locais de poder. Segundo ele, a expansão da narcomilícia vem sufocando a organização comunitária e reforça a necessidade de uma coordenação nacional.

"A gente tem que abraçar a PEC e fazer dela uma oportunidade política. Esse debate não pode continuar escondido por cálculos políticos. Tem que ser enfrentado."

A defensora pública Maria Júlia Miranda destacou a responsabilidade do próprio Estado na expansão do crime organizado e na participação de agentes públicos nessas estruturas. Em resposta, Silvia Ramos afirmou que a realidade do Rio de Janeiro é resultado das políticas de segurança adotadas ao longo das últimas décadas.

"Essa aberração que o estado do Rio de Janeiro se tornou deve-se às políticas públicas de segurança. Não se deve aos criminosos."

A diretora-adjunta da Justiça Global, Daniela Fichino, questionou se a atual composição do Congresso permitirá que a PEC produza mudanças estruturais ou se iniciativas como a ADPF 635 poderiam alcançar resultados mais profundos.

Luiz Eduardo Soares reconheceu que a PEC, sozinha, não resolverá os problemas da segurança pública brasileira. Para ele, seu maior mérito é recolocar a reforma institucional na agenda nacional e inverter o ônus do debate.

"A PEC é limitada, mas desloca o debate. Pela primeira vez em muitos anos, aqueles que resistem às mudanças precisam explicar por que resistem."